Por Tomás Ramírez

El pasado lunes 19 de enero se publicó en el Boletín Oficial de la Ciudad de Buenos Aires el Decreto N.º 20/26, mediante el cual se transformó la empresa Subterráneos de Buenos Aires Sociedad del Estado en Subterráneos de Buenos Aires Sociedad Anónima Unipersonal. Una medida que va en sintonía con las modificaciones que viene realizando el Jefe de Gobierno para adaptar las instituciones porteñas a la normativa nacional, pero que aunque parezca un mero cambio de nombre, las consecuencias jurídicas aún son desconocidas.

Este cambio en la denominación, en la forma societaria adoptada y en el derecho aplicable no es casual, sino que constituye una consecuencia directa del Decreto de Necesidad y Urgencia N.º 70/23 del Poder Ejecutivo Nacional del 23 de diciembre de 2023, que derogó la Ley 20.705 de Sociedades del Estado e inició un proceso de transformación de estas entidades en sociedades anónimas, implicando una reorganización institucional. 

La modificación introducida por el Decreto en este punto se inscribe en una serie de cambios, donde la Ciudad de Buenos Aires viene recibiendo como consecuencia modificaciones en aspectos sustanciales en materia laboral, contractual, societaria y económica, entre muchos otros.

Detrás de esta modificación se esconde en el plano nacional el objetivo de facilitar la transferencia de acciones en una nueva etapa de privatizaciones impulsada por el gobierno de Javier Milei. 

La transformación de SBASE no es un hecho aislado. En noviembre de 2024 se transformó la Corporación Buenos Aires Sur, que se convirtió en la primera sociedad del Estado inscripta ante la Inspección General de Justicia bajo la nueva denominación. En diciembre, LOTBA corrió la misma suerte.

Las sociedades del Estado se regían bajo el paraguas de la derogada Ley 20.705, que establecía un sistema híbrido entre el derecho público y el privado, es decir, que se aplicaba la Ley General de Sociedades únicamente de forma supletoria, siempre y cuando no sea incompatible con el régimen establecido en la Ley de Sociedades del Estado.  

Cabe detenerse particularmente en el caso de Subterráneos de Buenos Aires, probablemente una de las empresas más importantes del distrito, ya que tiene a su cargo —a través de la concesionaria EMOVA— la administración del servicio de subterráneos y del Fondo SUBTE. 

Este último es un dispositivo creado por la Ley 4472 para financiar el sistema, con una afectación presupuestaria específicamente determinada por la norma. Entre sus recursos se encuentran los ingresos por explotaciones comerciales no tarifarias del subterráneo; los previstos en leyes específicas; legados y donaciones; aportes no reembolsables; contribuciones e incrementos impositivos vinculados al sistema ferroviario y a las patentes vehiculares; los recursos establecidos en la Ley Impositiva; los fondos que asignen el Poder Ejecutivo o la Legislatura; y cualquier otro ingreso que le corresponda por ley o por mecanismos legalmente previstos.

Cabe mencionar que el Fondo SUBTE es un fideicomiso, es decir, un instrumento mediante el cual el Gobierno de la Ciudad entrega a la sociedad la administración de recursos y de determinados bienes con el objetivo de que los gestione en su beneficio. La figura del fondo fiduciario es una política que el Gobierno Nacional cuestionó y desmanteló. Habrá que ver si el Gobierno de la Ciudad en este punto sigue la línea del Ejecutivo Nacional. 

Asimismo, esta transformación supone cambios administrativos cuyos plazos y costos aún se desconocen, y que deberán ser afrontados por la Ciudad. Como se señaló, la modificación no implica únicamente un cambio de nombre, sino una alteración profunda del régimen jurídico aplicable. En este sentido, habrá que observar si se ven afectados contratos vigentes y licitaciones en curso, como la prevista para la Línea F.

El cambio normativo implica, en términos generales, que Subterráneos de Buenos Aires, que hasta ahora se regía —en su carácter de sociedad del Estado— por la Ley N.º 20.705 y por normas de derecho público, además de algunas disposiciones de la Ley de Sociedades en lo que correspondía, pasará a quedar exclusivamente comprendida en el régimen de la Ley N.º 19.550 de Sociedades Comerciales.

Ello no supone la pérdida de la finalidad pública que la empresa persigue, aunque sí introduce una orientación más marcada hacia criterios de competitividad y lógica comercial en su funcionamiento.

La derogada Ley de Sociedades del Estado prohibía expresamente la quiebra de estas entidades. Con la transformación, una Sociedad Anónima Unipersonal del Estado podría, en cambio, atravesar un proceso de quiebra. De hecho, el nuevo estatuto prevé la posibilidad de disolución y liquidación, previa autorización de la Legislatura, mientras que el estatuto anterior prohibía expresamente la quiebra de la misma.

• Primer interrogante: transparencia 

La transformación societaria plantea una primera pregunta: si las leyes actualmente aplicables continuarán siéndolo efectivamente. En particular, resulta necesario detenerse en aquellas normas destinadas a garantizar la transparencia de la administración pública, que constituyen pilares del andamiaje institucional de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Entre ellas cabe mencionar la Ley N.º 2095 de Compras y Contrataciones, que establece los procedimientos de compras, ventas y contrataciones de bienes y servicios que debe seguir la administración pública.

Por su parte, la Ley N.º 6357, que establece el Régimen de Ética Pública, regula los principios y deberes éticos, las incompatibilidades, los mecanismos de gestión y prevención de conflictos de intereses, así como las sanciones por su incumplimiento que rigen para la función pública.

Asimismo, la Ley N.º 104 garantiza el derecho de toda persona a solicitar y recibir información completa, veraz, adecuada y oportuna por parte de la administración pública. El procedimiento allí previsto resulta vital en numerosas oportunidades para acceder a información que no se encuentra publicada en el Boletín Oficial o que integra expedientes administrativos internos.

Por último, corresponde destacar el interrogante acerca de si la nueva sociedad continuará sujeta al control de la Auditoría General de la Ciudad, máxime cuando, según versiones periodísticas, el objetivo de la transformación sería lograr “mayor agilidad en las contrataciones, facilitar convenios con proveedores y socios estratégicos y dotar a Subterráneos de Buenos Aires de capacidad para acceder a los mercados de capitales”. A su vez, la nueva sociedad quedará sometida al control de la Inspección General de Justicia, al igual que el resto de las sociedades anónimas.

Es cierto que las leyes mencionadas definen qué debe entenderse por función pública y adoptan una concepción amplia del concepto, lo que permitiría sostener su eventual continuidad en la aplicación. Sin embargo, al tratarse de un modelo societario distinto de los existentes hasta el momento, no resulta posible brindar una respuesta categórica. En efecto, la sociedad anónima de la Ciudad más conocida es Autopistas Urbanas S.A., cuyo capital social se encuentra dividido entre el Gobierno de la Ciudad y Subterráneos de Buenos Aires, y no íntegramente en cabeza del GCBA, como ocurre en el caso aquí analizado.

• Segundo interrogante: responsabilidad del Estado

En el año 2020, la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires sancionó la Ley N.º 6325, que regula la responsabilidad del Estado por los daños que su actividad o inactividad produzca sobre los bienes o derechos de las personas. Se trata de una norma más abarcativa que la ley nacional, cuya aplicación comienza a consolidarse de manera paulatina en el Fuero Contencioso Administrativo, Tributario y de Relaciones de Consumo.

La norma en cuestión establece un régimen de responsabilidad directa y objetiva, regido por sus propias disposiciones y por las normas y principios del derecho administrativo local. En este contexto, cabe preguntarse si, al excluirse el derecho público y someterse plenamente a la Ley de Sociedades, Subterráneos de Buenos Aires podría ser juzgada bajo el paraguas de la Ley N.º 6325 o si, por el contrario, resultaría aplicable el Código Civil y Comercial de la Nación.

Otro escenario posible es que las acciones entabladas contra el Gobierno de la Ciudad y contra Subterráneos de Buenos Aires deban tramitar ante fueros distintos, lo que implicaría una carga adicional para la persona damnificada, obligada a articular pretensiones fundadas en regímenes jurídicos diversos para cada supuesto de responsabilidad. No obstante ello, y por razones de economía procesal, correspondería que la totalidad del proceso tramite ante los fueros ordinarios de la Ciudad, en tanto uno de los demandados será, en todos los casos, el Gobierno de la Ciudad.

• Tercer interrogante: ¿tiene que pasar por la Legislatura? 

El Poder Legislativo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires cumple un rol fundamental en el andamiaje institucional vigente desde 1996, a partir de la autonomía consagrada por la Constitución Nacional en su artículo 129, incorporado con la reforma constitucional de 1994.

Desde entonces, a lo largo de estos treinta años de autonomía, la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires ha sancionado numerosas normas orientadas a fortalecer el ejercicio efectivo de esa autonomía, algunas de las cuales han sido mencionadas a lo largo del presente trabajo.

En este contexto, considero que decisiones de tanta trascendencia como la transformación de una sociedad estratégica como Subterráneos de Buenos Aires merecen un debate en el ámbito de la Legislatura.

Esta afirmación encuentra sustento en dos cuestiones centrales. La primera surge de la propia Constitución de la Ciudad, que en su artículo 80, inciso 17, atribuye a la Legislatura la facultad de crear, a propuesta del Poder Ejecutivo, entes descentralizados y reparticiones autárquicas. Si bien no se trata estrictamente del supuesto aquí analizado, este argumento se enlaza con una segunda razón de peso: es la Legislatura quien fija los recursos disponibles para su funcionamiento. En ese sentido, ¿acaso el monto fijado como capital social —$1.184.310.351.539— no resulta de la asignación originalmente efectuada por la Legislatura mediante la creación del Fondo SUBTE y de las partidas previstas en el presupuesto?

• Conclusión 

De este modo, comenzamos a advertir en la Ciudad de Buenos Aires los efectos de las decisiones adoptadas por el Gobierno Nacional, que alteran el sistema tal como lo conocíamos, cuyos impactos no serán inmediatos, pero sí profundos y de carácter estructural.

En este contexto, el eventual cambio en la aplicación de normas que hasta hoy resultan vigentes plantea interrogantes acerca de su continuidad y de la forma en que seguirán operando. Frente a ello, la Legislatura porteña debe cumplir un rol central en la protección del fin público que deben perseguir las sociedades del Estado, aun bajo su nueva configuración como sociedades anónimas, evitando que dicha transformación derive en un esquema más opaco que el actualmente vigente.

La Ciudad de Buenos Aires debe situarse a la vanguardia del fortalecimiento institucional y del ejercicio pleno de su autonomía, sin limitarse a reaccionar frente a los tiempos y oportunidades de los gobiernos nacionales que puedan poner en riesgo lo construido a lo largo de estos treinta años de autonomía.