Por Manuel Ovando

El debate en la Legislatura Porteña sobre la Ley de Ejecución Penal es una oportunidad histórica para saldar el rezago institucional de la Ciudad y construir un modelo acorde a sus necesidades.

La ejecución de la pena es la etapa más importante de un proceso penal en términos de impacto social: se trata del momento en que se hace efectiva la condena, y constituye también el momento en que se vuelve más tangible el ejercicio de poder del Estado. Es a través de la norma -y por extensión, mediante la decisión de todos los ciudadanos- que se impone, en la mayor parte de los casos, una pena a una persona que comete un delito que consiste en una cantidad determinada de tiempo apartado de la sociedad. Es en este momento donde se pone en juego el cumplimiento de la manda constitucional de que las cárceles no sean para castigo; pero también, es la instancia donde se puede observar si el objetivo del sistema penal consiste en propiciar una venganza institucionalizada o, por el contrario, fomentar procesos de resocialización de la persona que permitan que se reintegre a la sociedad sin volver a encontrarse en conflicto con la ley penal.

Partiendo de la centralidad que tiene esta etapa de los procesos penales, podemos observar que, en los hechos, esto jamás es comprendido ni mucho menos jerarquizado. En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, sin ir más lejos, hasta el día de hoy el cumplimiento de las penas se rige por una norma nacional y no local, que es la Ley N° 24.660. Es decir, se aplica una norma que no está pensada para nuestro ordenamiento jurídico ni para las modalidades en que funcionan nuestras instituciones.

Esto sucede porque, a pesar de haberse proclamado la autonomía de la Ciudad en el año 1994, seguimos atados a un esquema judicial de transición permanente, donde las competencias se transfieren por goteo, sin que el Estado local construya una estructura institucional plena. Esto incluye gran parte de los delitos de mayor relevancia y frecuencia, que están sujetos todavía a la competencia de la justicia nacional ordinaria en lo criminal y correccional: una persona que roba un celular en la Ciudad es juzgada por un juez nacional, una anomalía que no sucede en ninguna otra parte del país. Sin embargo, a pesar de haber transcurrido 31 años de este aparentemente eterno camino hacia la autonomía plena de la Ciudad, el Estado local no se ha preparado tampoco para asumir efectivamente esas competencias: no sólo no hay una norma propia que indique qué debe suceder con las personas condenadas, sino que tampoco existe un sistema penitenciario que pueda dar una respuesta apropiada a la ejecución de las penas. 

La consecuencia de esta penosa situación acumulada durante estas décadas es una cadena de improvisaciones: falta de cárceles propias, alcaidías y comisarías abarrotadas de detenidos que generan condiciones de hacinamiento intolerables y seguidillas de fugas, así como una puja constante por desentenderse de la responsabilidad ante el Servicio Penitenciario Federal y el Estado Nacional. El momento bisagra se dio con el conflicto suscitado durante la pandemia del 2020, que limitó por aquella situación excepcional los cupos asignados a la Ciudad para el ingreso de detenidos al Servicio Penitenciario Federal. Ante esta situación, el Estado local no contó con respuestas de ningún tipo, y continúa sin planificación alguna sobre cómo atender la crítica situación actual. Pero lo más preocupante, al observar el estado global de la situación, es que no se tiene prevista ninguna estrategia para receptar las competencias penales que deberían transferirse eventualmente. Daría la impresión que la ejecución de las penas fuera un problema ajeno al modelo de justicia de nuestra Ciudad.

Es por todo ello que se está debatiendo en la Legislatura la creación de una Ley de Ejecución Penal propia de nuestra Ciudad. Los diversos proyectos en tratamiento son pacíficos en muchos aspectos y no contienen confrontaciones sustanciales entre sí; sin embargo, sí representan miradas diametralmente opuestas acerca del rol que debe tener esta norma. 

La propuesta impulsada por el oficialismo ha recibido cuestionamientos transversales, en parte por mantener figuras disciplinarias arcaicas y ambiguas como la incorporación como falta grave de la conducta de “quebrantar el orden o la disciplina”. Estas categorías, sin criterios objetivos, abren la puerta a prácticas discrecionales en los contextos de encierro. Lo que se observa es una lógica general que reproduce esquemas punitivos del pasado, sin contemplar mecanismos claros de reinserción ni control institucional efectivo, ni mucho menos articular con el resto del plexo normativo local. 

Así, la propuesta oficial es evidentemente insuficiente para las necesidades que esta norma debe satisfacer, y el debate parlamentario apunta a la construcción de una nueva redacción. Existe un consenso acerca de la necesidad de sintetizar visiones y armonizar perspectivas para poder elaborar un marco normativo robusto y perdurable en el tiempo; lo que incluye el debate que se está dando conjuntamente acerca de la creación de un Sistema Penitenciario propio, abarcando aspectos de infraestructura, organización del personal, un Estatuto para aquellos que presten servicios en él, su forma de administración, entre otros elementos que resultan centrales para moldear cómo la Ley de Ejecución Penal será verdaderamente aplicada.

El debate actual y un nuevo paradigma para la ejecución penal

El debate actual apunta a una lógica distinta, pretendiendo atender las necesidades reales de la Ciudad y, por tanto, se avanzó en la elaboración de una redacción propia de la Legislatura Porteña  que busca representar el consenso de los distintos espacios políticos. 

El primer gran eje que se incorporaría, de manera transversal, es el Plan de Vida. Acerca una mirada que apunta a criterios más flexibles que permitan a la persona condenada reconstruir en su tiempo intra-muros las proyecciones que tiene para su futuro. No se trata de meros programas para llenar el tiempo ni otorgar beneficios circunstanciales y aislados, sino que se permite vincular todos los aspectos de la vida del condenado, fomentando una reintegración positiva en el medio libre. Construir una agenda de actividades es muy distinto de construir las condiciones para dotar de oportunidades a una persona excluida de la sociedad con motivo de su conflicto con la ley penal: este es el cambio de paradigma hacia el que caminamos. 

Todo ello sería abordado por equipos interdisciplinarios de un instituto encargado de la inserción social que se propone modificar la lógica del “tratamiento” por completo. Esto sólo es posible con un engranaje claro de actores que interpreten y viabilicen lo que necesita cada uno de los privados de su libertad, individualmente, para poder al menos imaginar una vida en el medio libre que no tenga como destino inevitable su retorno a un centro de detención. Es por eso que se tiene previsto que su progreso en el tiempo cumplido se determine, precisamente, en base a los objetivos de ese plan de vida y no a partir de actividades y preconcepciones estandarizadas de los órganos penitenciarios. Se deja atrás un modelo ambiguo y de importación de normas elaboradas para otros contextos institucionales, y se abre paso a modalidades más compatibles con el sistema penal porteño.

Lo que resulta igual de interesante es que el proyecto no se atiene únicamente a las penas privativas de la libertad, sino a todas las condenas aunque no impliquen prisión efectiva. Esto quiere decir que, a modo ejemplificativo, las personas que reciban una pena de prisión “en suspenso” -es decir, de ejecución condicional- también contarían con un acompañamiento y seguimiento de carácter individualizado en el marco de un Plan de Vida. Este elemento es innovador, porque se atiende la situación de las personas que están en el umbral de las prisiones: se trata de aquellos a los que la norma les otorga una oportunidad de evitar llegar a un establecimiento penitenciario, pero el resto del engranaje las deja de lado.

Por otra parte, en la redacción que se está trabajando para la Ley de Ejecución Penal se establecen distintos mecanismos para evitar que se sigan reproduciendo los mismos problemas en materia de sobrepoblación. Así, se contempla el deber de informar a las distintas instituciones involucradas directa e indirectamente cuando el sistema esté en los límites de su capacidad. Esta herramienta es un claro ejemplo de que no existen impedimentos para que una norma atienda los problemas concretos que se materializan en la realidad.

Asimismo, se incorpora en este debate un rol activo de las víctimas, que es concordante con la impronta que establece el Código Procesal Penal de la Ciudad y el conjunto del plexo normativo en materia penal. De esta manera, se garantiza el derecho de las víctimas a ser informadas, oídas, y a intervenir en las distintas fases de la ejecución de la pena. Este tipo de dinámicas, aunque valorables en cuanto buscan equilibrar los roles en el proceso penal y fomentar alternativas a la punición por la punición misma, deben considerar potenciales dificultades que podrían surgir. Es necesario establecer límites claros y razonables en el derecho a la participación de la víctima para evitar un rol vindicativo que pueda, por ejemplo, vetar los progresos del condenado en el cumplimiento de su pena. En este punto, debe quedar claro que las propuestas vinculadas a la justicia restaurativa no deben, bajo ningún concepto, transformarse en un filtro que condicione el acceso a beneficios o progresos por una búsqueda revanchista de las víctimas, o por diferencias en las condiciones materiales de los condenados.

Por otra parte, existe aún un debate sin saldar que se vincula con el ámbito de aplicación. Algunas posturas buscan dejar expresamente asentado que la norma sea aplicable tanto a los condenados por la Justicia de la Ciudad, como a aquellos que lo hubieran sido en el marco de la Justicia Nacional Ordinaria. Entre ellas existe un solapamiento territorial absoluto y, frecuentemente, se suscitan conflictos de competencia que sólo generan mayor inseguridad jurídica. Entonces, aunque lo más probable es que se opte por incluir únicamente a los condenados por la justicia local, no resultaría en absoluto llamativo que, por aplicación del principio de ley penal más benigna, se terminen por desatar cientos de pedidos de aplicación de lo que establezca esta nueva norma en el Poder Judicial de la Nación. Asimismo, tampoco se contempla la situación de aquellas personas condenadas por la Justicia local pero que se encuentran privadas de su libertad en el marco del Servicio Penitenciario Federal. Estas situaciones deben ser atendidas, sea en el texto de la norma o a la hora de poner en funcionamiento el sistema; sin esa previsión, se corre el riesgo de multiplicar los conflictos acerca de la aplicación de la ley y producir una brecha normativa de difícil resolución.

Una oportunidad histórica para transformar el sistema penal porteño

En suma, el tratamiento del proyecto de Ley de Ejecución Penal, como también el de Sistema Penitenciario, no sólo apuestan a saldar deudas históricas de nuestra Ciudad sino que también abren una posibilidad de construir un sistema innovador, apoyándose en consensos multipartidarios y en la síntesis de una gran cantidad de propuestas.

Este debate puede ser muy enriquecedor si se logra contemplar la situación actual sin dejar de proyectar y prepararse para el futuro. Si bien el sistema comenzará probablemente conteniendo a tan solo algunos cientos de personas -que serían aquellas condenadas por la Justicia Penal Contravencional y de Faltas de CABA-, podría alcanzar a miles más por la expectante transferencia de la totalidad de competencias penales a la Ciudad. Para eso es necesario crear normas robustas que se vean acompañadas, a su vez, de una planificación y gestión eficiente.

La operativización de estas normas tiene el mismo desafío de innovación que la redacción misma: no se trata de replicar la Ley N° 24.660 a nivel local, ni mucho menos el funcionamiento del Servicio Penitenciario Federal. La puesta en marcha de las normas debe estar acompañada de un fuerte sistema de transparencia, que aproveche tecnologías y controles interinstitucionales para evitar replicar las dificultades que tienen otras jurisdicciones. El desafío reside en evitar que el sistema que se construya se transforme en otro agujero negro del sistema penal, y nuestra Ciudad tiene los recursos para ser vanguardia en la materia.

No sólo debe aprobarse una Ley que integre los aportes de las distintas representaciones políticas, sino que debe poder construirse un andamiaje institucional preparado para afrontar los desafíos de corto y largo plazo, desde la construcción de centros adecuados y transparentes en su funcionamiento, hasta la formación de agentes penitenciarios capaces de cumplir una ley que no sea letra muerta.