La actividad realizada en iCiudad se propuso como un espacio de reflexión e intercambio a 15 años de la sanción de la Ley Nacional de Salud Mental N° 26.657, en diálogo con el marco normativo local de la Ley 448 y en un contexto de discusión impulsado tanto por el Poder Ejecutivo Nacional como por el Gobierno de la Ciudad. Ambas normativas constituyen un hito fundamental en la configuración actual del campo de la salud mental en Argentina, al introducir un cambio de paradigma que desplazó el modelo tutelar, manicomial y biologicista hacia una perspectiva de derechos, comunitaria e interdisciplinaria.
La Ley como acontecimiento: un punto de inflexión en el campo
La sanción de la Ley 26.657 no solo implicó una transformación jurídica, sino también una reorganización del campo de prácticas, saberes e instituciones. En este sentido, puede leerse como un verdadero acontecimiento, un corte que habilitó nuevas formas de pensar la salud mental, los dispositivos de atención y el lugar que ocupan las personas usuarias y sus familias
Entre sus principales aportes se destacan la centralidad de los derechos humanos de las personas usuarias, la definición de la salud mental como un proceso social, histórico y colectivo, sus determinaciones sociales la promoción de un modelo de atención comunitario, territorial e interdisciplinario, la desmanicomialización como horizonte político y sanitario y la regulación de las internaciones como recurso excepcional, breve y revisable.
En la Ciudad de Buenos Aires, la Ley 448 anticipó y consolidó estos lineamientos, posicionando a la jurisdicción como un actor clave en la implementación de políticas de salud mental con enfoque comunitario.
Alejandra Barcala, doctora en Psicología, magíster en Salud Pública, profesora titular y directora del Doctorado en Salud Mental Comunitaria (UNLa), aportó una lectura histórica y conceptual que permitió situar el debate en su contexto de origen. Recordó que la construcción de la Ley de Salud Mental se inscribe en un proceso que comienza con la recuperación democrática: tras la caída de la dictadura, diversos actores empezaron a visibilizar la vulneración de derechos en las instituciones manicomiales, en una asociación que replicaba lo que ocurrió a nivel internacional después de la Segunda Guerra Mundial, cuando la Organización Mundial de la Salud comenzó a equiparar las condiciones de los manicomios con las de los campos de concentración. En Argentina, el informe Vidas Arrasadas —elaborado por el CELS junto con una organización estadounidense— documentó que en todo el país la respuesta estatal al sufrimiento mental se reducía casi exclusivamente al encierro institucional, sin redes integradas ni dispositivos comunitarios. Un censo realizado en 2019 confirmó que el 68% de las personas internadas contaban con recursos para su externación y, sin embargo, permanecían institucionalizadas por razones sociales, sin un diagnóstico claro que justificara su internación.
Barcala señaló que la ley vino a responder a ese problema específico —el de las personas internadas por tiempo prolongado, sin control judicial y sin garantía de sus derechos— y que en ese proceso se cristalizaron tres tensiones fundantes que abrieron el debate y siguen vigentes hasta hoy. La primera fue la elección del concepto de “padecimientos mentales” frente a “trastornos mentales”, una distinción que responde a la concepción de la ley según la cual los problemas de salud mental están determinados por factores económicos, sociales, culturales y habitacionales. La segunda fue el eje interdisciplinario: la decisión de que la internación requiera al menos dos profesionales de distintas disciplinas, que implicó una redistribución de poder en un campo donde históricamente la psiquiatría concentraba la autoridad. Y la tercera fue la creación de organismos de defensa de derechos —la Unidad de Letrados y, posteriormente, el Órgano Nacional de Revisión—, cuya intervención en las internaciones involuntarias generó una entrada disruptiva en los hospitales que, aun con sus tensiones, impulsó transformaciones concretas en las prácticas cotidianas.
Sin embargo, Barcala planteó que el desafío actual excede la defensa del marco normativo. “La ley vino a responder un solo tipo de sufrimiento: el de las personas internadas. Pero después de la pandemia nos encontramos con una realidad completamente distinta: precarizaciones laborales extremas, incremento de las desigualdades sociales, malestares adolescentes que antes no existían, tasas de suicidio alarmantes, formatos de automedicación crecientes y transformaciones culturales y tecnológicas que reconfiguran la subjetividad.” En ese sentido, subrayó que la ley establece un estándar mínimo y principios generales —atención primaria, salud mental comunitaria, trabajo en red—, pero dice muy poco sobre qué hacer concretamente. “La ley no opera sobre la subjetividad de las personas; el problema son las políticas públicas. Seguir discutiendo solo sobre el marco normativo puede volverse una resistencia que nos impida pensar creativamente. La mejor defensa de la ley es recrear e inventar nuevas formas de abordar estas problemáticas que hoy no están contempladas. La cuestión es cómo nos volvemos a incomodar para transformar las prácticas, poniendo el eje en la política pública.”
Entre la norma y la práctica: avances y límites
A más de 15 años de su sanción, el balance muestra un escenario heterogéneo, tensionado y desigual. Por un lado, se registran avances significativos en cuanto a una mayor visibilidad de la perspectiva de derechos, un énfasis en la interdisciplina y las prácticas territoriales y la incorporación de la salud mental en agendas públicas más amplias (género, niñez, consumos, violencias). Sin embargo, persisten obstáculos estructurales como el desfinanciamiento, la coexistencia de lógicas asilares en instituciones y prácticas, la fragmentación del sistema de salud con su consecuente deficiencia en la articulación intersectorial y un incremento de condiciones de precarización laboral que atraviesan a los trabajadores y las trabajadoras.
En este punto, se coincidió en que una satisfactoria implementación de política pública en el área no puede pensarse únicamente como un problema técnico, sino como una disputa política por el sentido de los modelos de atención propuestos.
Marcelo Clingo, presidente de la Federación de Psicólogos y Psicólogas de la República Argentina (FEPRA) y de la Asociación de Psicólogos y Psicólogas de Buenos Aires (APBA), coincidió en caracterizar al campo de la salud mental como extremadamente complejo, heterogéneo y fragmentado, tanto a nivel nacional como en la Ciudad de Buenos Aires. Destacó el valor de la Ley 448 como antecedente directo de la ley nacional —una norma que fue producto de una discusión ardua entre múltiples actores y que incorporó la perspectiva interdisciplinaria, comunitaria y de derechos humanos, además de plantear con claridad la necesidad de desmanicomialización—. Pero señaló un elemento que consideró central y que conecta directamente con lo que hoy se discute: la Ley 448 formaliza un ámbito de participación y discusión sobre las políticas de salud mental de la Ciudad, un espacio que el Gobierno porteño —con 20 años de continuidad política— ha clausurado de hecho al no convocarlo. “Ahí hay una deuda enorme. No se trata de ninguna modificación normativa: es simplemente hacer lo que la ley ya prevé. Es el ámbito ideal para discutir las políticas públicas que necesitamos.”
Clingo advirtió, además, que el Jefe de Gobierno realiza una maniobra al poner en discusión la cuestión normativa cuando lo que en realidad debería discutirse es la inversión en salud y en salud mental. “Hay cuestiones muy precisas donde con la inversión correspondiente las cosas pueden modificarse. La Ciudad tiene una tradición, una historia y trabajadores con la capacidad de llevar adelante esas transformaciones. La pandemia generó nuevos problemas que no estaban previstos y nos encontramos corriendo de atrás ante nuevas formas de sufrimiento. Por eso, más allá del debate legislativo, necesitamos constituir espacios permanentes de discusión sobre política pública en salud mental.”
Claudia Negri, legisladora porteña y vicedecana de la Facultad de Medicina (UBA), fue contundente al señalar esta brecha entre la norma y la realidad: “En la Ciudad de Buenos Aires existe una red de servicios de salud mental relativamente amplia, con hospitales especializados como el Borda, el Moyano y el Tobar García. Sin embargo, eso no alcanza. La brecha entre lo que dice la ley 26.657 y lo que pasa en la realidad es muy grande. Siguen faltando dispositivos intermedios: casas de medio camino, viviendas asistidas, hospitales de día. Y esa falta tiene consecuencias concretas: hay personas que permanecen internadas no porque lo necesiten clínicamente, sino porque no tienen red social ni un lugar adonde ir. Además, los servicios comunitarios no están distribuidos de manera equitativa en el territorio, lo que profundiza las desigualdades en el acceso.”
En la misma línea, Negri subrayó un aspecto muchas veces invisibilizado: las condiciones laborales de quienes sostienen el sistema. “No podemos hablar de un sistema de salud mental de calidad si las personas que trabajan en él están sobrecargadas, precarizadas o sin el reconocimiento que merecen. La sobrecarga asistencial y los contratos inestables generan desgaste y rotación, y en salud mental eso es especialmente grave porque la continuidad del vínculo terapéutico es fundamental. El modelo que propone la ley es comunitario, territorial e interdisciplinario, y para que eso funcione en la práctica hacen falta equipos sostenidos, con tiempo para trabajar juntos, para supervisar, para pensar los casos.”
La mirada desde los efectores: sobredemanda y falta de dispositivos intermedios
Gabriela Martínez Rodríguez, jefa de Sección del Servicio de Admisión del Hospital Moyano y secretaria de asuntos sanitarios de la Asociación de Médicos Municipales, junto con Santiago Buchovsky, jefe de Departamento del mismo hospital y presidente de la filial Moyano de la Asociación de Médicos Municipales, aportaron una perspectiva anclada en la cotidianidad del sistema público. Ambos señalaron la sobredemanda sostenida en salud mental, especialmente en hospitales generales, donde los equipos interdisciplinarios se encuentran exigidos por un volumen de consultas que muchas veces excede su capacidad de respuesta, impactando en la accesibilidad, la continuidad de los tratamientos y la calidad de atención.
Plantearon, además, la necesidad de fortalecer y adecuar los equipos de salud mental en hospitales generales, garantizando su funcionamiento interdisciplinario frente a la complejidad creciente de la demanda. En relación con el marco normativo, señalaron la importancia de revisar los criterios vinculados al concepto de riesgo cierto e inminente y la interpretación de la internación como último recurso, entendiendo que en la práctica clínica deben poder tomarse decisiones acordes a las necesidades terapéuticas de cada caso. Remarcaron también la insuficiencia de dispositivos intermedios y de rehabilitación psicosocial, lo que limita la continuidad de cuidados y genera mayor presión sobre las internaciones. Finalmente, subrayaron la urgencia de avanzar en la implementación efectiva de la Ley 448 —en particular mediante la constitución de su comisión de seguimiento— y la necesidad de desarrollar políticas públicas específicas frente a problemáticas emergentes en niños, niñas y adolescentes vinculadas a tecnologías y adicciones.
El modelo comunitario y las voces del territorio
Mariana González, legisladora porteña, puso el foco en la dimensión territorial y comunitaria del cuidado en salud mental: “Hay muchas trabajadoras comunitarias que están en la primera línea de fuego en los barrios y no reciben ningún reconocimiento. Se suele bajar el precio de la salud comunitaria y a los trabajadores que no son profesionales. Si queremos que la salud mental llegue a quienes más están sufriendo las políticas de ajuste, el modelo comunitario tiene que ser reconocido como parte del sistema de salud y las familias tienen que ser escuchadas y acompañadas.”
González también advirtió sobre una realidad alarmante en los barrios populares: “Hoy llega el patrullero antes que el sistema de salud. Tenemos que pensar cómo hacer para que la salud mental llegue para todos y para todas. Presenté una Ley de Emergencia en Salud Mental para que la Ciudad destine los recursos necesarios para atender esta crisis que atravesamos. Nuestra propuesta es que haya asistencia las 24 horas, acceso a medicamentos, equipos de intervención móviles y que se priorice la inversión en infraestructura comunitaria.”
La brecha de cuidados y la perspectiva interseccional
María Gabriela Groba, licenciada en Psicología, magíster en Dirección y Gestión de Sistemas de Seguridad Social, directora adjunta de la OISS Conosur y Secretaria Científica de APBA, aportó una mirada interseccional sobre la salud mental, con especial foco en la población mayor. Señaló que la Ciudad de Buenos Aires es la jurisdicción más envejecida de Argentina —con un 23% de su población mayor de 60 años, frente al 16% del promedio nacional— y que la brecha entre la necesidad de cuidados y la capacidad de respuesta se ha convertido en un desafío estructural. La demanda crece impulsada por niveles crecientes de dependencia funcional y por una vulnerabilidad económica que, según el Índice de Bienestar del Adulto Mayor, muestra que casi el 50% de los adultos mayores no logra cubrir sus necesidades básicas, limitando su acceso a cuidados privados.
Groba destacó que la respuesta actual muestra una saturación en sus tres pilares fundamentales: el pilar público y de seguridad social, afectado por reestructuraciones y recortes; el pilar familiar —históricamente sostenido por mujeres— que se debilita ante la reducción de las redes familiares y el aumento del pluriempleo; y el pilar institucional, con una oferta de residencias insuficiente y económicamente inaccesible para amplios sectores. En clave interseccional, subrayó que no existe una sola forma de envejecer: la fragmentación norte-sur de la Ciudad impacta directamente en el acceso a servicios de salud mental, la feminización de la vejez supone menores ingresos y mayor sobrecarga de cuidado, la población mayor LGBTIQ+ enfrenta trayectorias de exclusión específicas, y la brecha digital actúa como una barrera creciente para el acceso a derechos básicos. Frente a esto, propuso descentralizar dispositivos hacia los barrios más postergados, reconocer el trabajo de cuidado que realizan las personas mayores y avanzar hacia un modelo de “cuidados mixtos” que articule el esfuerzo estatal, privado y comunitario.
Nuevas problemáticas, nuevas preguntas
La mesa puso especial énfasis en la necesidad de releer la Ley a la luz de las transformaciones contemporáneas. Las problemáticas actuales interpelan los marcos existentes y exigen actualizaciones conceptuales y de instrumentalización que traccionan los debates hacia las nuevas demandas en un contexto de constante precarización de la vida cotidiana, donde los consumos en contextos de exclusión, las violencias, los modos de habitar el espacio público, los entornos digitales, la medicalización de la vida y la patologización de la pobreza se imponen como nudos críticos que proponen la actualización de los debates.
Repensar la salud mental hoy
A partir de los intercambios, se plantearon algunos desafíos centrales para el presente:
- Actualizar la agenda de salud mental incorporando las nuevas formas del malestar contemporáneo.
- Fortalecer el primer nivel de atención y el trabajo territorial.
- Profundizar la intersectorialidad real (salud, desarrollo social, justicia, educación, género).
- Garantizar condiciones laborales dignas para los equipos.
- Sostener la perspectiva de derechos frente a discursos regresivos.
- Reimpulsar el proceso de desmanicomialización, evitando su estancamiento o retroceso.
En este marco, se destacó la importancia de pensar los dispositivos no como estructuras fijas, sino como configuraciones dinámicas, situadas y en permanente revisión, en línea con los aportes de la perspectiva institucional y comunitaria.
A 15 años de su sanción, la Ley de Salud Mental sigue siendo un piso irrenunciable de derechos y un horizonte de la política pública. Sin embargo, el desafío actual no es defenderla, sino reactualizarla en la práctica, tensionar sus límites y recrearla en función de las condiciones sociales, económicas y culturales del presente.
En este sentido, la mesa de trabajo en iCiudad reafirmó una idea central: la salud mental no se agota en la norma, sino que se produce en el territorio, en los vínculos y en las políticas que hacen posible —o no— el cuidado.
Participaron de la mesa de trabajo:
Moderadora: Beatriz García, licenciada en Psicología (UBA), docente universitaria y secretaria de Asuntos Profesionales de APBA.
Especialistas: Marcelo Clingo (presidente de FEPRA y APBA), Alejandra Barcala (directora del Doctorado en Salud Mental Comunitaria, UNLa), María Gabriela Groba (directora adjunta OISS Conosur), Claudia Negri (legisladora porteña, vicedecana Facultad de Medicina UBA), Mariana González (legisladora porteña), Gabriela Martínez Rodríguez y Santiago Buchovsky (Hospital Dr. B. Moyano / Asociación de Médicos Municipales).
