Por Dra. Silvia La Ruffa – Publicado el 3 de septiembre de 2018

Hace casi un cuarto de siglo, Buenos Aires dejaba de ser municipalidad y lograba autonomía de gobierno a través de la reforma de la Constitución Nacional de 1994. El segundo paso se dio un año después, al sancionar la denominada “Ley de Garantías” (N° 24.588) que preserva los intereses del Estado nacional mientras la Ciudad de Buenos Aires siga siendo Capital de la República y convocó a elección del primer Jefe de Gobierno y de 60 convencionales constituyentes.

En la Convención Constituyente local de 1996 junto al diseño institucional se consagraron derechos y garantías individuales. Entre otros, se destacó el debate por la llamada “cláusula de la libertad”, actual artículo 13 de la Constitución porteña. El Dip. Nac. Jorge Enríquez expresó en la sesión del 24 de septiembre que  “esta cláusula de garantía de la libertad, no se vincula con la regulación de la seguridad. En efecto, no estamos discutiendo el tema de la seguridad. En todo caso, si lo hiciéramos tendríamos que desterrar absurdos razonamientos que nos señalan que imponiendo la pena de muerte o aumentando las penas vamos a erradicar el delito, o que con una policía prepotente y aberrante respecto de los derechos humanos vamos a mejorar las condiciones de seguridad en la ciudad. Eso es falso e implica no discutir en serio esta cuestión. La única manera de discutir en serio el problema de la seguridad pasa por la subordinación a los principios y valores fundamentales que hacen a los derechos humanos” (24/IX/1996).

Por ello, la Convención Constituyente por unanimidad resolvió dejar sin efectos los edictos policiales –definidos, perseguidos y juzgados por la misma institución: la Policía Federal Argentina (PFA)- y encomendar a la primera legislatura que, en un plazo perentorio, sancionase un Código Contravencional.  Con esta decisión, en palabras del convencional Eugenio Zaffaroni, se estaba “poniendo en marcha el último segmento de la tarea de desmontar este complejo de autoritarismo centralizador y de control social autoritario que nos viene desde 1880” (24/IX/1996). La actual Ministra de Seguridad de la Nación en su carácter de Convencional Constituyente expresó “Lo que fundamentalmente hoy estamos combatiendo es el edicto policial por la discriminación permanente contra los jóvenes, contra los travestis, contra los homosexuales y contra todos aquellos que –como lo hemos definido en esta Convención– tienen derecho a ser diferentes” (24/IX/1996).

En el mismo debate se consensuó que en la Ciudad de Buenos Aires no va a existir la detención preventiva en materia contravencional. Al respecto, el Dr. Zaffaroni explicó que “la aprehensión en razón de la necesidad que imponga el peligro es una manifestación de coacción directa, y esta es una función que nunca podemos negar a la policía, porque es su deber ejercerla para protegernos de peligros. (…)  A nadie se le ha ocurrido, al proyectar la fórmula de prohibición de la detención preventiva, afectar la coacción directa. Creo que aclararlo en estos términos es una obviedad, pero una obviedad no me molesta. La fórmula habla de la aprehensión que se hiciere necesaria; es decir, no basta un daño o un peligro sino que ese daño o ese peligro debe hacer necesaria la aprehensión para detenerlo, para pararlo, para evitar que continúe” (24/IX/1996).  Este mismo criterio sostuvieron los primeros legisladores al sancionar el Código de Procedimiento Contravencional (Ley N° 12) del 12 de marzo de 1998 y definir que la autoridad preventora -en ese momento la PFA, hoy la Policía de la Ciudad- “ejerce la coacción directa para hacer cesar la conducta de flagrante contravención cuando, pese a la advertencia, se persiste en ella”.  Y explícitamente establecieron que habrá aprehensión “sólo cuando sea necesario para hacer cesar el daño o peligro que surge de la conducta contravencional” (art. 19).

Con la decisión de sancionar el Código Contravencional se estaba “poniendo en marcha el último segmento de la tarea de desmontar este complejo de autoritarismo centralizador y de control social autoritario que nos viene desde 1880 – Eugenio Zaffaroni (1996)

Veinte años después el gobierno de Rodríguez Larreta propone rediscutir aquel consenso fundacional en torno a los límites del Estado de derecho y a una de las fórmulas de operacionalización del ejercicio legítimo de la fuerza. En los fundamentos se manifiesta que “resulta esencial el aggiornamento de ciertas cláusulas (…) en miras de ampliar el marco de los derechos de diversos actores así como de agilizar el trámite de procedimiento”. Sin embargo, las dos reformas propuestas a la Ley N° 12 refieren, por un lado, a la posibilidad de realizar denuncias anónimas y, por el otro, ampliar la capacidad de la policía en la detención de personas. Ninguna de estas modificaciones agiliza el procedimiento contravencional y mucho menos amplía derechos.

Para el Poder Ejecutivo es necesario modificar el artículo (en  el texto vigente, es el vigésimo) referido a la coacción directa a fin de permitir que la policía pueda llevar adelante la aprehensión con el mero objeto de hacer cesar la contravención y  “para ello ejerce la coacción directa en la medida necesaria para hacer cesar la conducta de flagrante contravención”. Es decir, no importa si la policía es eficaz en hacer cesar la contravención sin necesidad de aprehensión con las múltiples herramientas de intervención de que dispone para ejercer esta atribución ni si hay presente un daño o peligro. Hasta hoy, de acuerdo a las cifras del Ministerio Público, la intervención policial ha sido efectiva de forma tal que en menos del 1% de los casos fue necesaria una aprehensión por conductas contravencionales. Más allá de esta crítica a la propuesta de ampliación de facultades policiales, claramente el texto enviado a la Legislatura contraría principios constitucionales (art. 13, inc. 11). Por ejemplo, si un joven se encuentra pintando un grafiti en una pared y deja de hacerlo cuando se le pide que lo haga, el o la oficial de policía deberá detenerlo, llevarlo hasta la comisaría y consultar al Fiscal si lo libera o no, disponiendo de varias horas de su vida aunque con la mera intervención policial haya cesado la conducta contravencional, provocando además dispendio del recurso policial ya que en vez de estar recorriendo las calles para prevenir delitos, se va a encontrar en la comisaría con trámites administrativos.

Con el proyecto presentado por el Poder Ejecutivo no solo se busca ampliar las facultades policiales restringiendo el principio de libertad sino que se promueven una serie de reformas al Código Contravencional como la incorporación de una nueva figura -limpiar vidrios de vehículos en la vía pública-, también modifica la definición de lo que comúnmente llamamos “cuidacoches” agravando las sanciones y elimina la necesidad de denuncia para los ruidos molestos generados en la vía pública aumentando nuevamente las potestades policiales en relación con la regulación del espacio público.  Nos preguntamos cuándo un ruido es molesto si no hay una persona que sienta que su tranquilidad se perturba por el nivel del ruido, su persistencia y el horario en que ocurre. Pareciera que se busca perseguir a quienes despliegan su arte en el espacio público. El propio Código ya establece que “no constituye contravención la actividad de los artistas callejeros en la medida que no exijan contraprestación pecuniaria” (Ley 1.472, art. 86 3er párrafo). ¿Será más molesto para la policía el sonido del violín en el subte o el ruido que el propio medio produce en su funcionamiento regular?

Las tres modificaciones apuntan a aumentar la criminalización de los sectores más vulnerables de la sociedad que buscan “parar la olla” a través de actividades informales en el espacio público. Son verdaderos emprendedores de la economía popular. Vale recordar que, en los tres casos, el Código busca proteger el uso del espacio público o privado. Si hubiere alguna conducta que, mientras se realizan estas actividades, constituyere delito o contravención (hostigamiento, amenazas, daños a un bien público o privado, lesiones, etc.), la Policía de la Ciudad actúa en cumplimiento del deber. Hay que resaltar que “no son punibles las conductas que no resultan significativas para ocasionar daños o peligro cierto para los bienes jurídicos individuales o colectivos protegidos” (Ley 1.472, art. 26 3er párrafo), es decir, no se sanciona a una persona por estar haciendo algo, se sanciona que determinada acción genere un daño o peligro al bien protegido, en este caso, el espacio público. ¿Qué daño genera limpiar vidrios a los automóviles?

Con el proyecto presentado por el Poder Ejecutivo busca, entre otras cosas, ampliar las facultades policiales restringiendo el principio de libertad

Además, si se aprueban los cambios propuestos, quien ofrezca y/o preste el servicio de estacionamiento en la vía pública ya sea brindando indicaciones, cuidando vehículo, reservando lugares y/o por cualquier otro medio, sea de forma gratuita, onerosa o a cambio de una retribución voluntaria, sin contar con autorización de la autoridad competente será sancionado con 1 a 2 días de trabajo de utilidad pública o multa de $300 a $2.000 o arresto de 1 a 5 días. ¿Nos van a detener por estar ayudando a un hijo o a una hija a estacionar? Sería recomendable que el Ministerio de Justicia y Seguridad analice la información del Ministerio Público en torno a la contravención “cuidar coches sin autorización legal” (art. 82) para determinar si esta conducta es un problema por igual en las 15 comunas de la Ciudad, si está  o no vinculada con la presencia de estadios habilitados para realizar espectáculos artísticos o deportivos masivos o con algunos polos gastronómicos y culturales, si ocurre con la misma frecuencia en cada mes del año y, a partir del análisis de la información, proponga un marco legal que le permita autorizar a exigir retribución por el cuidado del vehículo en el espacio público, tarea pendiente desde la sanción de la ley en 2004. El debate sobre el nuevo sistema de estacionamiento medido podría ser una oportunidad interesante para resolver cómo se regula esta actividad de la economía informal que, a veces, es regulada por el sistema policial.

Este es claramente un proyecto de corte punitivista  ya que se incorpora el arresto en figuras que antes no lo incluían (acoso sexual y brindar servicio de estacionamiento sin autorización legal) y todas las conductas nuevas traen esta sanción: difusión no autorizada de imágenes o grabaciones íntimas (3 a 10 días), suplantación digital de la identidad (1 a 5 días), limpiar vidrios (1 a 5 días) y fijar carteles en la vía pública (1 a 5 días).

Ya desde el debate constituyente quedó claro que la cuestión contravencional regula la convivencia urbana, espera disminuir la conflictividad social pero no se vincula con la erradicación y persecución de delitos. Así lo manifestaba el convencional por el Partido Justicialista, Jorge Castells, “no tienen ninguna relación los edictos, la conducta que allí se tipifica y sus sanciones con el tema de la prevención del delito; que la vagancia, la prostitución, la ebriedad suelen tener poco o nada que ver con el delito. Es más. He hablado sobre este asunto con funcionarios policiales. Rara vez los que cometen delitos, los que forman parte de bandas organizadas, los que realmente se dedican al delito violento y organizado, incurren en las conductas tipificadas en los edictos, porque se preservan muy bien de no caer presos por contravenciones, cuando lo que están preparando es otra cosa” (24/IX/1996). Por ello, no queda claro cuáles son los argumentos para promover estas reformas en vez de diseñar estrategias alternativas de resolución de conflictos que disminuyan las tensiones en los diferentes barrios de la Ciudad.